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El federalismo mexicano y la opinión desinformada Destacado

Manipulando el control remoto me topé con ello. Estudio de grabación televisiva muy bien puesto. Mesa triangular, vértice hacia la cámara  para dejar en claro que la dirección y opinión definitiva del programa es la del titular  que ocupa la cabecera, si es que un triángulo tiene cabecera,  y que los invitados permanentes (¿también les pagará la emisora?),  que  se sitúan a ambos lados del mandamás de la palabra,  acuden para apoyar los subtextos de lo que ahí se discute con un  empeño, una dedicación y una ilustración dignos de las mejores causas, faltaba más.
—“Los gobernadores se aprovechan de su situación, amparados por el federalismo, para lucrar y delinquir” afirmó el  experto-comentarista-invitado-permanente  en este programa que ha sido  creado por la emisora con  lógica telenovelera, para  dictarle a los miembros de la familia mexicana qué pensar y entender sobre los temas de candente actualidad y de paso aparentar cumplir con una misión cultural-política, que viste mucho.
—¡Híjoles!, son verdaderos caciques, como tlatoanis ¿verdad?” terció con su peculiar manejo del idioma el  conductor-experto instantáneo-creador de opinión pública y, por supuesto, organizador del contenido  de la mesa, que  en esta ocasión está  dedicado a discutir los ires y venires de gobernadores que han saqueado la hacienda pública de sus terruños para comprarse mansiones en el extranjero  o ajuarear ranchos con presas de agua propias y caballos de alto registro.


Resistí el impulso de cambiar de canal pero algo me molestó en el experimento de autoflagelación, y esa fue la referencia al federalismo como si éste fuera la causa de la deshonestidad, que es condición humana y prima hermana del afán de enriquecimiento a como dé lugar, que es condición vital del capitalismo en el cual hemos decidido vivir.
No hay nada peor que poner a improvisados, expertos de bote pronto en cualquier tema, por mucho título académico que tengan, a  discutir cuestiones serias. Lo cual no es de extrañar dada la prisa proverbial a la que obligan la peculiar improvisación con que se manejan   los medios audiovisuales de comunicación de masas.  Pero éste no  es el tema que quiero abordar. Lo es cómo se usan con abuso inconsciente  términos que son fundamentales para la definición de la configuración histórica del Estado mexicano, como lo es el federalismo, sin saber o recapacitar de qué se trata.
El diálogo que anoto arriba es de entrada un círculo vicioso: los gobernadores son corruptos y caciques por ser parte sustancial del federalismo en que fingimos vivir, luego entonces el federalismo produce gobernadores ladrones y caciques. Es una mentira del tamaño de una catedral  porque hay Estados unitarios en donde la corrupción es rampante, véase España y aunque usted no lo crea, también el Reino Unido (aunque ahí ocurre a nivel municipal): pero también es una mentira porque en México hay muchos gobernadores decentes y honestos que intentan hacer su trabajo no obstante el muy menguado federalismo que vivimos. Y éste sí que es el tema , pero en fin, seguimos en la tradición periodística establecida del amarillismo creada por William Randolph Hearst: solo vende lo negativo, el escándalo y la acusación muchas veces sin fundamento. A ello llaman ahora “crítica” y se ampara en la libre expresión de ideas. Ni modo.
Vayamos por partes y empecemos, como Dios manda, por el principio.

Modelos del siglo XIX
La adopción del federalismo como régimen de gobierno no fue casual ni imitación extralógica del federalismo estadounidense, único modelo existente al principiar el siglo XIX. Se le tomó en cuenta, sí, pero no se trasplantó tal cual. En esencia fue un acuerdo de un conjunto de provincias para  convivir juntas, provincias que habían alcanzado la mayoría de edad y contaban con entramados económicos propios y bien desarrollados, así como élites regionales con intereses específicos que estaban dispuestas a defender.
Si la federación estadunidense la hicieron colonias acá la  hicieron   provincias, pero con una pequeña y muy  importante diferencia. Mientras en el norte las trece colonias no tenían un centro político fuera de Londres, y tuvieron que crearlo,  en México estaba la ciudad de México, residencia  de una maquinaria burocrática imperial con poderes delegados que había centralizado  recursos y decisiones en beneficio de la Metrópoli luego de las reformas borbónicas (siglo XVIII).
Allá las 13 colonias cedieron facultades para crear un centro político que garantizara la convivencia, acá las 19 provincias acordaron poner por escrito sus reservas de derechos y  fijar límites severos al poder central cuyo antecesor inmediato habían considerado intrusivo y excesivo en sus facultades. Allá la Suprema Corte pronto asumió su papel al definir con precisión cuándo y en qué circunstancias podría la Federación inmiscuirse legítimamente en los asuntos de los estados; acá la Suprema Corte siguió con la funciones de la Audiencia colonial sin asumir ese papel   y cuando a mediados de siglo se le concedió tales facultades  las ejerció  de manera sesgada, rechazando de infinidad de formas cualquier involucramiento político.
En Estados Unidos se complementaron la división horizontal de poderes (ejecutivo, legislativo, judicial) con la división de poderes vertical (municipios, gobiernos de los  estados,  gobierno federal) para hacer un federación  funcional; en México no fue así y esa es apenas la razón inicial para la distorsión posterior de nuestro  federalismo.
Como en cualquier familia, el problema fue el dinero. La primera República mexicana nació quebrada y en la constitución de 1924 se señaló un estipendio, llamado  contingente federal, que debían aportar los estados para sufragar los gastos del gobierno federal. En el texto constitucional la federación quedó  con ingresos propios menguados, apenas los provenientes de aduanas, estancos y papel sellado que no daban para mucho. Dicho en otras palabras, a la federación tenían que mantenerla los estados. Pero resultó que  el contingente los estados no lo pagaban, o lo entregaban parcialmente, pues no querían hacer las reformas fiscales necesitarías para sufragarlo. Y el gobierno nacional tuvo que recurrir a los empréstitos otorgados en condiciones leoninas sembrando así la semilla de futuras intervenciones militares extranjeras, pues así se cobraban las Potencias los créditos en el siglo XIX.
 Cierto, ésta no fue la única razón por la cual fracasó la primera república federal. Hubo otras y de peso, como la ausencia de reglas para el juego político, la lucha a muerte de las logias masónicas, el uso de comunidades indígenas con fines políticos que terminaban en motín y la conjura y permanente subversión de las fuerzas políticas  y otras más de menos calibre. Pero en medio de todo ello estaba el ejército, el mismo que el Ejército Trigarante de Agusán de Iturbide, que había consumado la independencia y se sentía garante de ella. El ejército  se llevaba más de la mistad del presupuesto y no le resultaba suficiente, sus cuadros exigían aun más. Los mandos consideraron que se les negaban los recursos indispensables para cumplir con su misión y fueron  por convicción crematística  antifederales y a sus ojos los estados eran los culpables de lesa patria al incumplir con el pago del contingente. Y más les irritaba que algunos estados, como Zacatecas, estuvieran dispuestos, antes que  cumplir con su obligación constitucional, a gastar con generosidad a sus milicias locales.
Fracaso de la primera república federal fue, entonces, sinónimo de fracaso del régimen de gobierno federal. Había que hacer otra constitución que era la solución de cómprese y úsese entonces vigente. Al fracaso federal siguió el mal llamado periodo centralista, que se inicia en 1836 con la expedición del documento constitucional llamado de las Siete Leyes. Desde el punto de vista formal era una combinación de mecanismos federales, legislaturas locales ahora bajo el nombre de juntas departamentales pero prácticamente con  las mismas facultades que aquéllas; la novedad fue  una forma distinta de elegir a los gobernadores: las juntas tenían que escoger de una terna propuesta por el presidente de la República. Los que hicieron las Siete Leyes cruzaron los dedos de que esta fuera la solución al reparto de los dineros entre la periferia y el centro. Se justificó la reforma como una forma “para resolver los defectos de la constitución”, y en el fondo fue una transacción  entre el gobierno nacional y las élites locales, pues éstas jamás hubieran aceptado de buena gana un régimen radicalmente unitario.
Los años que corren entre 1836 y 1867 son años inciertos, de alternancia cansina de formas de gobierno  donde en un principio se imponen los afanes de conciliación en el eje centro-periferia, pero que a raíz de la guerra con Estados Unidos, se llega a la polarización de fuerzas, actitudes y postura. Es un largo camino que abre el paso para el tránsito  del primer federalismo al federalismo liberal de la constitución de 1857.
La constitución del 57, que se suponía una revisión definitiva y final de la del 24, no tocó a fondo los problemas que afectaban la relación centro-periferia. Si bien restauró el régimen federal los trabajos de fondo del los constituyentes se fueron por el lado de las garantías individuales y los medios para hacerlas efectivas. Muchas de las facultades que se suponían reservadas a los estados siguieron así, reservadas.
No sería sino hasta la restauración de la República, con motivo de la Convocatoria a elecciones de 1867 cuando se da la clarinada de lo que sería un largo camino de federalización de facultades estatales. En esa convocatoria Benito Juárez proponía un plebiscito paralelo a la elección de representantes al congreso para aprobar, fuera de los cauces constitucionales normales, unas cuantas medidas que fortalecieran al gobierno federal. No tuvo éxito dada la decidida oposición generalizada en el país, pero el camino  quedó señalado.
Los gobiernos posteriores a la restauración de la República intentaron pocos cambios constitucionales para federalizar competencias, el que más   fue Porfirio  Díaz, pero sus reformas no llegaron a diez y fueron  federalizaciones obvias: minería y comercio, derecho marítimo, monopolio en fijación de impuestos a bienes importados, deuda pública contratada en el extranjero, y aguas de jurisdicción federal.

Enfoque en las garantías sociales
Curiosamente la Constitución de 1917 tampoco abordó las cuestiones que afectaban a la relación centro-periferia en materia de dineros, pues la atención de los constituyentes se concentró, no ya en las garantían individuales sino en las sociales. La tarea de los ajustes quedó a cargo de los gobiernos  posrevolucionarios que se lanzaron a un frenesí de reformas al texto básico. Tantas que incluso los especialista pierden frecuentemente la cuenta, pero que son más que el número de artículos de la constitución original. Entre esas reformas se cuentan muchas  que han implicado la  federalización de competencias que antes se presumían propias del  ámbito reservado a los estados.
Juristas que se han dedicado al estudio del asunto han identificado más de 30 reformas de esa naturaleza. Vinieron por oleadas según necesidades del momento, pero veamos las más importantes. La centralización más larga y penosa fue la fiscal. El impuesto sobre la renta nació federal, pero el de los impuestos al comercio fue una larga batalla que perdieron los estados. A la larga se llegó al Sistema  Nacional de Coordinación Fiscal, complejo mecanismo que decide las participaciones y aportaciones  de la Federación a los estados  mediante fórmulas matemáticas que pretenden ser expresión de la realidad social y económica de los estados. Hoy por hoy, las decisiones en la materia si bien acordadas con los gobernadores, se toman fuera del Congreso de la Unión y en base a convenios. Consecuencia: los estados casi no tienen impuestos propios que cobrar y la casi totalidad de sus presupuestos se integran con transferencias del gobierno federal. No entramos aquí en el tema de si todo esto es constitucional o no, pues requeriría todo un ensayo.
Otro terreno de despojo fue el cultivado por las centrales campesinas y obreras para federalizar casi todas las competencias en materia de trabajo, tierras y aguas que antes eran facultades propias de los estados o  concurrentes. Con las promulgaciones  en su momento de la legislación agraria y todas sus reformas, así como  de la Ley Federal del Trabajo los estados quedaron privados de casi cualquier participación en estos terrenos, salvo ribetes poco importantes. Hay que decir que sindicatos y partidos políticos han sido las instancias más centralizadoras del México posrevolucionario por así convenir a sus intereses.
Si los gobiernos de los estados ya no podían tener una política fiscal para fomentar y dirigir el desarrollo económico de la entidad, tampoco determinar el reparto agrario o contar con una política laboral adecuada a sus circunstancias, ni ver terminados en la jurisdicción local los juicios civiles y penales a consecuencia  del juicio de amparo  (que venía del siglo XIX) ¿qué les quedaba? Les quedaba el corazón de los derechos reservados a los estados: legislar y disponer del régimen interno siempre y cuando se hiciera dentro del marco de división de poderes vertical y horizontal previsto en la constitución federal.  
Pero incluso este ámbito ha sido vulnerado, por no decir desconstruido. Empezó en las década de los 1980 con la reforma al 115 constitucional que arrebató a los estados  las facultades para legislar sobre los municipios. Fue una reforma de mucho detalles: incluso señaló y fijó constitucionalmente los servicios que deben prestar los ayuntamientos. Fue una reforma que nadie pidió pero que el gobierno federal expidió para ofrecer algo a la gente cuando se encontraba en medio de una de las peores crisis financieras que haya sufrido el Estado mexicano.
Y le siguieron las reformas que se hicieron para darle contenido a la enloquecida  espiral de aciertos y desaciertos englobados en el paraguas de la democratización, que es otra forma de decir “los intereses de los partidos políticos”.  De ellas destaco tres. La primera fue el establecimiento del Tribunal Federal Electoral y el acrecentamiento paulatino de su jurisdicción hasta incluir quejas y diferendos sobre las elecciones de poderes locales. Le siguió la introducción de un peculiar sistema proporcional para elegir a los miembros del senado, rompiendo la razón de ser de esa representación, y que ha dejado de ser la cámara de los estados. Y finalmente el golpe de gracia: la transformación del Instituto Federal Electoral e  Instituto Nacional Electoral que asume la dirección y conducción a criterio de sus consejeros de las elecciones locales, con las autoridades electorales locales a él  subordinadas al poder designarlas. Este fue el precio que el presidente Peña Nieto tuvo que pagar a los partidos  de oposición para poder pasar su programa de reformas.
Así que díganme ustedes ¿dónde quedó el federalismo? Sobre todo ese federalismo que los opinantes desinformados culpan del caciquismo de los gobernadores. Se ha diluido y el pacto original para convivir ha dejado de ser. Lo único que subsiste es que los gobernadores sean electos, pero cada vez se parecen más a los prefectos departamentales de los regímenes unitarios que cumplen órdenes del centro y administran los recursos que de allá les envían. Funcionarios con responsabilidad pero sin poder. En eso es en lo que terminamos, pues parece que el federalismo fue flor que agarró  mal en nuestro suelo. Provecho. 

Luis Medina Peña
Politólogo, autor de Hacia el nuevo Estado, Invención del Sistema Político Mexicano y Los Bárbaros del Norte, e Investigador del CIDE.

Modificado por última vez enJueves, 03 Noviembre 2016 03:35
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