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Corrupción e impunidad: ¿También en San Juan (las universidades) hace aire? Destacado

Si no existe sanción alguna, el conjunto de instituciones educativas se verá dañado. Si no existe sanción alguna, el conjunto de instituciones educativas se verá dañado. Especial/ Shutterstock

Introducción: Acciones, Negligencia y Peligros
El 4 de septiembre fue día de mala suerte para Raúl Cervantes. Se despertó con el escándalo del Ferrari de su propiedad, emplacado en Morelos, y se durmió con él, ya para esa hora, recién publicado reportaje titulado La estafa maestra, relativo a la triangulación de contratos irregulares celebrados entre 11 Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal (Deapf), secretarías del Poder Ejecutivo Federal y organismos descentralizados, principalmente, y ocho universidades públicas. Lejos estaba de imaginar que ambos asuntos (pero con mayor intensidad el primero) lo llevarían a renunciar al cargo de Procurador General de la República cinco semanas después. El del Ferrari, tema con cierto sex-appeal, arrasó en los medios y redes; la excusa de que se trataba de un “error administrativo” no hizo sino exacerbarlo. La estafa maestra, en cambio,  ha perdido vigor al paso de los días, pero, en el mundo de la educación superior pública del país, posiblemente apenas se inicie. Los hechos mostrados en el reportaje, no aclarados ni cuestionados hasta ahora (por las Depaf y las IES) son de tal gravedad que si no se explican adecuadamente y, en su caso, sancionan, dañarán a todo el conjunto de universidades públicas. Además, ante el azoro de las dependencias del gobierno federal que debieron haber actuado desde hace años (Procuraduría y Secretaría de la Función Pública), el peligro es que ahora reaccionen con “medidas ejemplares” cuyo efecto sea el de provocar que “justos paguen por pecadores”; que lo que fue conseguido para apoyar a las universidades públicas, se catalogue ya como una gran puerta para la corrupción y, por ello, sea cancelado definitivamente.

El origen: cosas buenas que se vuelven malas
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicada en enero del 2000, no comprendía a las IES como sujetos que pudieran realizar actividades o prestar los servicios incluidos en el artículo primero de la misma. Una reforma posterior, en 2009, que atendía a un cierto clamor de dichas instituciones, las incluyó bajo la figura genérica (art 1, vi) de “personas de derecho público….con autonomía derivada de la Constitución.” Bajo ese carácter, el Reglamento respectivo, expedido 14 meses después por el Congreso de la Unión, especificó las condiciones para que estos nuevos sujetos pudiesen celebrar contratos con las Deapf. Entre dichas condiciones están (art. 4, párrafos dos y cuatro): a) se podría eludir la licitación pública si las Deapf contratan con universidades (personas de derecho público con autonomía reconocida por la Constitución; b) que estas últimas tengan “capacidad para entregar un bien o prestar un servicio por sí misma…cuando para cumplir con el contrato no requiera celebrar otro contrato con terceros, o bien, de requerirlo, éste no exceda del 49 por ciento del importe total del contrato celebrado con el ente público”; c) el proveedor (la universidad)  presentaría en carta específica  “la documentación que acredite que cuenta con la capacidad técnica, natural y humana, para la realización del objeto del contrato y que, por ello, no requerirá de la contratación de terceros, en un porcentaje mayor que el señalado”.
Con base en ello, y aún dentro del sexenio del presidente Calderón, las Deapf empiezan a celebrar contratos con las universidades, principalmente en prestación de servicios diversos y de adquisiciones. En las cuentas públicas de 2011 y 2012 fueron ya detectables algunos contratos irregulares.  A partir de 2013, la ASF identifica muchos más casos y con irregularidades mayores.  Se identifican tirangulaciones entre Deapf, universidades y empresas privadas, mismas que son violatorias en letra y espíritu de la normatividad ya vigente, a saber: a) las universidades suscriben contratos por los cuales se obligan a producir o a hacer cosas para lo cual, ostensiblemente, no tienen la capacidad técnica o, simplemente, no se dedican a ello (p. e. confección de prendas de vestir), no obstante haber suscrito la carta de referencia; b) las Deapf se declaran satisfechas por los “servicios prestados o bienes recibidos”, aunque no sea cierto; c) en muchos casos se fragmentó el contrato original hasta en seis diferentes, siendo uno solo el que tuvo entregables por el 5 por ciento de dicho contrato, pero en el papel los seis restantes “cobraron completo sin haber aportado nada”.
En los tres años siguientes ese procedimiento se convirtió en el modus operandi del fraude. Cada vez hubo más contratos irregulares e inclusive participación de empresas fantasma, sin existencia jurídica.  La ASF identificó muchos de estos casos, hizo las observaciones correspondientes a las Deapf y a las universidades, formuló las denuncias correspondientes para que la PGR procediese cuando fuese el caso… y no sucedió nada, o casi nada. Esa situación, consentida, tolerada, o aún estimulada por aquellas Deapf que han persistido en dichas conductas, estalla ese 4 de septiembre cuando se publica, por parte de Mexicanos contra la Corrupción y Animal Político, el reportaje titulado: La estafa maestra.

¿Qué es La estafa maestra?
 Se trata de un amplio y documentado reportaje, de lo que se da en llamar periodismo de investigación, realizada al alimón por las dos organizaciones ya mencionadas. El trabajo partió de los señalamientos que, sobre esa temática, hizo la ASF en la cuenta pública de 2013. A partir de ahí ha estado en las de 2014, 2015 y en las de la primera mitad del 2016; la segunda mitad se está dando a conocer en estos días. El equipo que emprendió el reportaje hurgó en los detalles de esos documentos, rastreó cada una de las 186 empresas seleccionadas, visitando a más de 100 de ellas o supuestos accionistas.
La investigación se concentró en 73 convenios, 186 empresas de ahí derivadas y la verificación relativa a si estaban legalmente constituidas. De ese total, 128 presentaron “lagunas legales que les habrían impedido obtener contratos públicos y, peor aún, la mayoría ni siquiera hizo el servicio contratado”. La investigación se realizó a lo largo de seis meses. Entre las actividades realizadas en ese lapso estuvieron las correspondientes a localizar los domicilios de las empresas contratadas, entrevistar y contratar a los socios de las mismas, revisar la documentación que las acredita, confirmando la verificación de los servicios contratados.

Hechos Básicos
Algunos datos del reportaje permiten una primera aproximación a lo que se califica como “gravedad” en los actos de las Deapf y las universidades involucradas. Los principales serían los siguientes:
• En los tres años en que la ASF registra casos irregulares en la Cuenta Pública, identifica montos por el orden de $7,670 millones de pesos, con la participación de 186 empresas. De estas últimas, 128 son absolutamente irregulares (fantasmas, sin antecedentes registrales, sin dirección, desmanteladas, no localizadas, o razón social que no coincide con servicios que dice prestar). De ese total irregular no hay rastro de, o desaparecieron totalmente, $3,433 millones. Sin embargo, la ASF ha documentado que “un poco más de mil millones de pesos se entregaron a universidades sólo por triangular los recursos…”
•De las ocho IES públicas, cuatro son autónomas (Estado de México, Estado de Morelos, Tabasco y del Carmen), hay una tecnológica (Tabasco), una politécnica (del Golfo de México), un instituto tecnológico (Superior de Comoalcalco) y otra del estado de Tabasco (Popular de la Chontalpa).  En total, cuatro ubicadas en esa entidad federativa. En la segunda entrega de la Cuenta Pública de 2016 aparecen dos más: una politécnica (Sur de Zacatecas) y una tecnológica (Salamanca).
•La utilización del mecanismo previsto por la Ley de Adquisiciones y el Reglamento respectivos (participación de universidades) se inició en 2010 y hasta 2015 significó la firma de 2,061 convenios que importaron $31,600 millones de pesos. La cantidad que se califica como “Estafa” (cuantificada entre 2013 y 2014) asciende a $7,670 millones.
•Las Deapf con más convenios y montos irregulares son, en ese orden: Pemex ($3,576 millones), Sedesol (2,224), Banobras (491), Registro Agrario Nacional (447), SEP (278), Fovissste (249), Servicio Nacional de Sanidad (138), INEA (97), Secretaría de Economía (96), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (52), Sagarpa (19).

La Trama
Las once Deapf involucradas aprovecharon los mecanismos de la Ley y el Reglamento de Adquisiciones para, irregularmente, firmar convenios con universidades públicas con la finalidad de eludir las licitaciones públicas indispensables para la adquisición de bienes o la contratación de servicios, en un primer momento, para luego, en otro, sólo simular tal tipo de actividades cobrando lo previsto en dichos instrumentos jurídicos. En la parte irregular (sugerido o no por la entidad federal, ya que esa ha sido la ‘excusa’ de algunas IES), la universidad que firma el convenio, contrataba, a su vez, con empresas inexistentes, recibiendo a cambio comisiones fluctuantes entre el 10 y el 15 por ciento. La gravedad de esas conductas es tal que, en los casos detectados y revisados por la ASF, se trata llanamente de “atracos planeados y sistemáticos” (E. Alanís, “#laestafamaestra…” El Universal, 9 de octubre).
Lo paradójico (por no llamar desfachatez) es que como defensa ante la ASF está también presente por parte de las Deapf, en alguno de esos casos, la carta del rector ya mencionada (en el reglamento de adquisiciones), en que se afirma que su institución cuenta “con la capacidad para colaborar” en el proyecto respectivo. Ese documento ha sido ya usado por las Deapf (tal es el caso de Sedesol) para deslindarse de las responsabilidades correspondientes, agregando que las propias “universidades declararan que ‘contaban’ con la capacidad para celebrar el contrato... en los términos y porcentajes señalados en cada uno de los anexos recibidos”. El extremo es cuando estas mismas dependencias han admitido, falsamente, que recibieron todos los ‘entregables’. El fraude puro y simple, según la ASF.
Por lo que corresponde a las Deapf, en ningún caso “la firma de los convenios involucra a funcionarios de primer nivel”, asegura el reportaje.  En el de las universidades, sólo a veces está la del rector, pero todo esto se hizo a través de una entidad de la propia institución a cargo y por parte de mandos medios. Según la Ley de Adquisiciones, apunta la ASF, tales firmas deben provenir de los responsables de ambas instituciones, llámense secretarios, oficiales mayores o rectores.

Epílogo
El 25 de octubre, en el marco de la glosa del Quinto Informe de Gobierno, ante la Cámara de Diputados compareció la Secretaría de la Función Pública (SFP) Arely Gómez. En sus propias palabras (versión estenográfica de la sesión ante las Comisiones Unidas de Vigilancia de la ASF y de Transparencia y Anticorrupción, LXIII Legislatura), la SPF es la responsable directa para: a) “consolidar un gobierno honesto, eficiente y transparente”. b) Inspeccionar “el ejercicio del gasto público federal”, así como auditarlo cuando está expresado en convenios con Deapf. También, con base en las acciones desarrolladas desde que ejerce la titularidad de dicha secretaría: c) se han reducido radicalmente contratos y montos,  mediante acciones preventivas. d) Los primeros, al cumplirse un año de haberse iniciado su gestión, han bajado de 1,458 a 105; los segundos, de 12,900 millones a 95. e) En ese lapso, los resultados de la acción de la Secretaría son los de haber sancionado a nueve responsables, otros nueve están sujetos a procedimiento y 44 están siendo investigados. f) Para el futuro, se están abriendo mesas de trabajo con el SAT y la Comisión Bancaria y de Valores, todo esto integrado en un programa que se dará a conocer próximamente. g) Además, según sugirió, también queda en el ámbito legislativo “poder acotar dicho artículo (el art. primero de la Ley de Adquisiciones), lo cual evitaría” acciones irregulares como las cometidas.
La otra dependencia federal responsable por todos los hechos irregulares, aunque de modo indirecto, es la PGR.  A diferencia de la SFP, aquella no tiene atribuciones específicas en la ley para intervenir en la vigilancia y control del ejercicio del gasto público. Sin embargo, en el caso de denuncias y querellas, como las interpuestas por la ASF desde, por lo menos 2013, la inacción ha sido una especie de “marca de la casa”. En cinco años han pasado por ahí tres titulares y no hay consecuencias: se trata, hasta ahora, de acciones impunes. La queja genérica en esta materia según Juan Manuel Portal, titular de la ASF, es que de 2000 a 2015, con  motivo de la revisión de la Cuenta Pública, aquella ha presentado 815 denuncias, mismas que significan un daño patrimonial por 42 mil millones de pesos sin resultado alguno (R. Montes, Milenio, 23 de octubre). Dos decenas de ellas se corresponden, desde 2013 con lo expuesto en La estafa maestra.
 No obstante las restricciones anunciadas por Areli Gómez como medidas preventivas (o más bien restrictivas, dada la enorme baja en el número de contratos y montos asociados), los datos de la segunda parte de la Cuenta Pública de 2016, presentados el 31 de octubre, agregan ya a dos nuevos infractores: Universidad Politécnica del Sur de Zacatecas y la Universidad Tecnológica de Salamanca. En el caso de la primera, celebró convenios con la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, así como con la Sagarpa,  sin tener la capacidad técnica, natural, humana y financiera. A su vez, la UT subcontrató, con una empresa por 154 millones de pesos, monto nueve veces superior a su propio presupuesto de egresos.  Por lo que corresponde a la Universidad Tecnológica de Salamanca, con limitaciones similares a la antes señalada, los contratos se hicieron con: Sagarpa, CFE, Secretaría de Cultura de la CDMX, Pronósticos para la Asistencia Pública, Indesol, Conagua (N. Roldán, y H. Ureste, Animal Político,  1º. de noviembre; M. León, El Financiero, 2 de noviembre).
La calificación de “grave” relativa a los hechos denunciados en el reportaje, puede llegar al superlativo de “gravísimos” una vez que se corroboren plenamente. Si de la abstracción de montos  y posibles responsables personales se pasa al examen de algunas de las acciones irregulares desarrolladas en contubernio en nombre de las Deapf e IES, se estará en presencia de actos nefandos,  aquellas que, como lo dice el diccionario, configuran una acción “que resulta abominable por ir en contra de  la moral y de la ética”. Entre las tantas relatadas en el reportaje, hay algunas que caerían en esa categoría. Dos de ellas, con cargo a la Cruzada contra el Hambre, de la Sedesol: a) se organizó un concierto en el Zócalo de la Ciudad de México con un costo de 75 millones; b) se repartieron (en el papel) 550 mil despensas por un monto de 500 millones de pesos. En ambos casos, las dos universidades implicadas contrataron a empresas, estas a su vez subcontrataron y las pistas se pierden al toparse en la investigación con empresas fantasmas. Del ‘reparto previsto’, sólo se cumplió con el 7 por ciento de “entregables”, según la ASF. Hasta ahora no hay consecuencias.
Como se expresa en la introducción de este texto: los hechos son de tal gravedad que si no se explican dañarán por mucho tiempo a las universidades públicas del país. Resulta indispensable, absolutamente necesario, que la SFP y la PGR procedan y llamen a cuentas a los posibles responsables personales, tanto los de las Deapf como los de las IES. Además, que internamente en estas últimas se explique lo sucedido, qué acciones se han adoptado, qué ha sucedido con los responsables y qué se está decidiendo para enfrentar situaciones semejantes. Estas explicaciones ya se han ofrecido por parte de ambas instituciones en las cuentas públicas respectivas. Los resultados finales no fueron consignados en el reportaje, éste puso el foco de su atención, como se afirma, en responsables y miembros de las Deapf, contratos, directivos y accionistas de las empresas. Un adendum, poniendo al día la información con lo presentado por parte de las universidades sería indispensable para cerrar el capítulo correspondiente.
El Procurador Raúl Cervantes ya no está en el cargo. En su renuncia leída en el Senado advirtió que “la arquitectura institucional de la PGR es inadecuada e ineficiente y que se tienen capacidades limitadas de investigación, reflejadas en el reducido éxito de asuntos en los cuales no hay detenidos” (R. Montes, Milenio, op cit.). Algo similar expresó Arely Gómez en su comparecencia en el Senado. Hay que contratar más personal para enfrentar estos problemas. ¿Será verdad, o sólo se trata de estrategias de control de daños? Por lo pronto, una de las medidas propuestas entraña un gran peligro para las universidades: “acotar la legislación” es aplicar la regla de que paguen justos por pecadores. Un dato importantísimo es que, desde que entró en vigor la parte del artículo primero de la Ley de Adquisiciones, y su correspondiente reflejo en el Reglamento respectivo, las universidades públicas han celebrado, hasta 2015, 2,061 convenios que implican montos de 32 mil millones de pesos.  Los datos denunciados por la ASF y por el reportaje ascienden a casi 7 mil, una proporción alta pero, una vez entendida la situación, corregible. Una visión optimista, de vaso medio lleno, podría ser la relativa a que las universidades públicas fueron  intermediarias para prestar servicios con cargo al espíritu y letra del artículo 1º  de la Ley de Adquisiciones por una cantidad cercana a 25 mil millones de pesos, con una eficacia de 76 por ciento.
Las universidades públicas, en tiempos como estos de restricciones, requerirán de este tipo de financiamientos que, en esa gran mayoría de casos, expresan lo mejor del ejercicio de sus funciones básicas. No es tiempo de “tapar el pozo después del niño ahogado”. Ojalá la secretaria Gómez tenga esa visión. Por supuesto, se requerirá, aparte de algunas de las acciones ya mencionadas, modificaciones legislativas, como la que propone Juan Manuel Portal (tipificar como delito la omisión por parte de los titulares de las Deapf). Buena parte del problema generado hasta ahora está en la inacción y omisión de los responsables, sabedores a ciencia cierta de la impunidad que ahora campea en buena parte de los tres órdenes de gobierno del Estado mexicano.

Carlos Pallán Figueroa

Ex secretario general ejecutivo de la ANUIES

Modificado por última vez enJueves, 09 Noviembre 2017 04:50
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